Негативный прогноз
Доходы федерального бюджета в отношении к ВВП продолжат сокращаться все три ближайших года и в 2019 г. снизятся до 20-летнего минимума – 13,3% ВВП, следует из проектировок бюджета 2017–2019 гг. Меньше было только в 1999 г. (12,8% ВВП).Нефтегазовые доходы продолжат сокращаться и в номинальном выражении, и по отношению к ВВП, следует из прогноза структуры доходов бюджета («Ведомостям» удалось с ним ознакомиться). Ненефтегазовые увеличиваются в номинальном выражении, но темп их роста также отстает от темпа номинального ВВП (см. таблицу и график).
Доля доходов, перераспределяемых через федеральный бюджет, за предыдущие 10 лет составляла в среднем 20% ВВП; в ближайшие три года она снизится почти на треть до 13,7% ВВП из-за сокращающихся нефтегазовых доходов. Если в 2006 г. они приносили бюджету более 10% ВВП доходов, то в 2016 г. будет менее 6%, а в 2018–2019 гг. – менее 5%. Ненефтегазовые же доходы не компенсируют это падение.
Расчеты на 2017–2019 гг. сделаны исходя из базового варианта обновленного прогноза Минэкономразвития, в котором цена нефти остается на уровне $40/барр. все три ближайших года. Исходя именно из $40, правительство будет формировать бюджет на 2017–2019 гг., заявил министр экономического развития Алексей Улюкаев. Это разумно, считает помощник президента Андрей Белоусов. Вице-премьер Аркадий Дворкович сообщил, что бюджет-2017 будет основан на цене нефти в $40/, потому что к его формированию надо подходить консервативно.
Доходы бюджета-2016, по расчетам Минфина, будут на 1,2 трлн руб. меньше, чем планировалось законом о бюджете, который исходил из $50/барр.: новая оценка – $41/барр. В сравнении с 2015 г. доходов в 2016 г. окажется меньше на 8%, а с учетом среднегодовой инфляции (7,1%, оценка Минэкономразвития) их спад в реальном выражении превысит 15%. Расти доходы начнут только в 2018 г., ожидает Минфин, но медленнее среднегодовой инфляции, в итоге в реальном выражении они сокращаются почти на четверть (на 23,6%) к уровню 2015 г.
Расходы за тот же период сократятся в реальном выражении почти на 20% – при условии, что их уровень (15,78 трлн руб. в год) будет заморожен на все три года, как предполагает правительство, и что расходы 2016 г. будут также сокращены до этого уровня. Без сокращения расходов дефицит 2016 г. превышает 4% ВВП, тогда как Минфин намерен уложиться в 3,3%. Но и при замораживании номинальных расходов на следующую трехлетку требуется либо сократить их на 3,5 трлн руб., либо на эту же сумму увеличить доходы, иначе задуманного Минфином последовательного снижения дефицита не получается (см. график). Предложенные Минфином варианты увеличения доходов за счет повышения налогов с 2018 г. кабинет министров пока отвергает.
Резерв бюджета
Консервативность планирования оставляет бюджету возможность получить в реальности более высокие доходы. Министр Улюкаев считает крайне маловероятным, что нефть останется на текущем уровне ($41–42/барр.) в течение трех следующих лет: более реалистичный прогноз – $50 в 2017 г. и $55 в 2018–2019 гг. Оценка основана на консенсус-прогнозе энергетических и финансовых аналитиков, сказал министр, она легла в основу еще одного прогнозного сценария министерства – «базовый плюс». У Минэкономразвития была идея именно этот сценарий предложить как основу бюджета, чтобы избежать более жесткой консолидации, рассказывали ранее «Ведомостям» федеральные чиновники.
По расчетам Минфина, повышение цены нефти на каждый $1 с уровня $40/барр. принесет бюджету дополнительно от 87 млрд руб., если вместе с ростом цены нефти будет укрепляться рубль, до 144 млрд руб., если курс рубля меняться не будет. Требуемый масштаб консолидации в 2017 г. – 710 млрд руб. (из 3,5 трлн за три года), и, таким образом, «лишние» $10/барр. в 2017 г. могут полностью решить этот вопрос. Были идеи заложить выше цену нефти и другой курс рубля, но пока отказались, сказал федеральный чиновник: «Договорились, что в бюджет ляжет $40 на трехлетку».
Доходы 2016 г. уточнены из-за изменения цены нефти и курса, однако 10%-ное недоведение лимитов позволит выйти на дефицит чуть более 3,2%, говорит чиновник. Планируемое сокращение лимитов в 2016 г. стало причиной ухудшения прогноза по спаду экономики с минус 0,2% до минус 0,5–0,6%, рассказал Улюкаев: «Это эффект пресловутой бюджетной консолидации». Весной, прогнозируя спад по итогам года на 0,2%, Минэкономразвития предполагало, что объявленное недоведение лимитов бюджетных назначений будет все-таки восстановлено, но сейчас шансы на это близки к нулю, признал Улюкаев: «И мы учли это и как выпадающий спрос, и как выпадающие инвестиции».
Даже замораживание номинальных расходов может стоить экономике 0,5 процентного пункта роста в год, посчитала директор Центра развития Высшей школы экономики Наталья Акиндинова. Но бюджет лучше планировать консервативно, а в случае дополнительных доходов стоит их направить на ускоренное сокращение дефицита, считает она: «Нужно решать проблему долгосрочной несбалансированности бюджета. Рецессия и стагнация вызваны не бюджетной политикой, хотя реальное сокращение расходов и оказывает угнетающее влияние на экономику». Для ускорения роста нужно не общий уровень расходов повышать, а менять их структуру – заменять непроизводительные расходы на производительные – и проводить реформы, продолжает Акиндинова. При таких низких доходах, на уровне 13% ВВП, бюджет не сможет профинансировать расходы, необходимые для выполнения государством своих функций, заключает она, повышение налогов становится неизбежным.
Сначала надо исчерпать резерв улучшения администрирования, надеется федеральный чиновник, а потом уже думать, что дальше. По оценкам Минфина, администрирование принесет дополнительно 50–70 млрд руб. в год; в сумме менее 5% требуемой консолидации (3,5 трлн руб.). Нужно выбирать: или повышать доходы, или сокращать расходы, сокращение – наименьшее зло и резервы для этого велики, считает руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич.
Ведомости
«Аккуратные» поборы
Не так давно Министерство финансов «предложило подумать» об «однопроцентном поборе» на бедность нашей бюрократии. В числе его идей — рост на один процентный пункт налогов на прибыль, добавленную стоимость, доходы физических лиц, имущество организаций, а также еще страховых взносов. Ранее предлагалось увеличить акцизы на табачные изделия, ввести акцизный сбор с реализации напитков с добавлением сахара и обложить НДС интернет-торговлю. Часто обсуждаются повышение дивидендов государственных компаний (но что под ними понимать, ведь недавно Игорь Сечин объяснил, что «Роснефть» формально к таковым не относится) и новые налоги на нефтянку. Мы уже видели появление «точечных» местных сборов на розничную торговлю и резкий рост кадастровых оценок ради перерасчета налога на недвижимость. Не только министры и губернаторы, но и сам президент пустился на поиски новых доходов, высказавшись в поддержку введения «курортного сбора» в размере 50–100 руб. с человека в день, подчеркнув (нельзя не отдать ему должного), что делать это стоит «очень аккуратно, не задирая платежи, незаметно для отдыхающих». В общем, власть в России, похоже, объединилась против бизнеса и населения, считая их всех «отдыхающими», и стремится «аккуратно» и «незаметно» их обобрать.
Да, всем понятно, что в казне не хватает денег, а большинство расходных статей (за исключением пенсий, разумеется) сокращению не подлежит. В то же время нужно, на мой взгляд, сравнивать выгоды от введения новых налогов с потенциальными издержками, которые могут быть этим вызваны.
Итак, начнем с потенциальных поступлений в бюджет. По расчетам Минфина, «однопроцентный побор» может принести федеральному бюджету от 170 до 324 млрд руб. в год, а акцизы и пересмотр налогов на поставщиков энергоресурсов — 670 млрд руб. уже в 2017 году. Как известно, Путин неоднократно говорил о том, что никакого повышения несырьевых налогов «по крайней мере до 2018 года» не предполагается. В самом оптимистичном сценарии, таким образом, казна получит около 1 трлн руб. в год при дефиците, который в первом полугодии превысил 1,5 трлн руб. Возможны и другие варианты — например, введение прогрессивной шкалы НДФЛ при установлении некоего необлагаемого минимума (но тут скорее богатые россияне «уйдут в тень», а на льготниках бюджет только потеряет). То же касается и предложения о распространении страховых сборов на все без исключения доходы. Иначе говоря, сегодня в распоряжении правительства нет идей, которые могли бы помочь сбалансировать бюджет: все предложения — это только паллиативные ходы, оттягивающие наступление проблем, но не решающие их.
Встречное движение
Поэтому все же, на мой взгляд, прежде всего властям следовало бы подумать не о доходной, а о расходной части бюджета. Сегодня более 20% всех расходов проходит по секретным статьям; почти 38% приходится на «общегосударственные нужды», а также расходы министерства обороны и внутренних дел. Реальный секвестр этих трех статей на 15% как раз дает искомый триллион в год. Вполне можно сэкономить и на государственных инвестициях: их мультипликативный эффект не очень велик, а злоупотребления в данной сфере огромны. Если применить все меры, то и за счет урезания расходов, и за счет введения некоторых новых налогов бюджет можно будет сбалансировать.
Иначе говоря, важнейшим принципом бюджетной политики в нынешней ситуации должен быть своего рода «общественный компромисс»: бизнес и население соглашаются на некоторое повышение налогов с условием, что правящая элита существенно ограничивает непроизводительное потребление и расходы, связанные прежде всего с контролем над самими налогоплательщиками. Обе стороны — и те, кто платят, и те, кто тратит, — должны пойти на уступки и отказаться от приблизительно равных сумм. Такого рода открытый диалог власти и общества, а не закулисные приготовления к взвинчиванию налогов стране вполне можно «продать», не вызывая серьезного возмущения «низов».
Где взять деньги
При этом если переходить к повышению налогов, то таковое должно действительно существенно менять налоговую систему и касаться не столько граждан, сколько крупных компаний.
Менее всего следует предпринимать действия, которые принесут бюджету «пять копеек», но могут вызвать очевидное народное недовольство. К этой категории относится и «курортный сбор» (куда проще потом выделить регионам небольшие субвенции), и введение налога на покупки в интернете (народу сейчас важно хоть на чем-то экономить), и акцизы на табак и soft drinks (дадут немного, но затронут миллионы). Основная тяжесть новых налогов, я думаю, должна прийтись на сырьевые компании: сегодня они существенно выиграли от девальвации, так как значительная доля продаж приходится на внешние рынки, чего нет практически ни в одной отрасли промышленности.
Радикальной мерой в таком случае было бы не повышение налога на прибыль или на имущество, а банальная отмена возврата экспортного НДС. В 2015 году в России было собрано 5,04 трлн руб. НДС от реализации товаров и услуг на внутреннем рынке и возмещено 1,98 трлн руб. начисленного НДС при вывозе товаров за рубеж. Отмена данной практики (за исключением, возможно, небольшого числа позиций потребительских и высокотехнологичных товаров) принесла бы в бюджет больше, чем все новации, предлагаемые сейчас Минфином. При этом тем самым были бы изъяты практически лишь дополнительные средства, полученные экспортерами из-за девальвации рубля. Никакие рассуждения о том, что крупнейшие сырьевики не построят нового трубопровода или не запустят нового месторождения, неактуальны: сейчас не время наращивать производство нефти и газа, да и остальных сырьевых товаров.
При этом было бы разумно действительно перейти к прогрессивной шкале подоходного налога, например доведя предельную ставку до 20–24%, и распространить страховые платежи на зарплату любого размера. В данном случае окажутся затронуты интересы лишь нескольких сотен тысяч человек, а не большинства населения страны, тем более тех, кто либо серьезно выиграл от сложившихся в государстве практик, либо сам работает на государство. Конечно, какая-то часть доходов может уйти в тень, но в любом случае выигрыш будет очевиден. Наконец, такая мера вполне укладывается в курс на обеспечение минимальной социальной справедливости в стране с самым неравномерным распределением богатства и доходов в мире. Можно предложить и другие меры, которые будут восприняты лучше, чем попытка обобрать тех, кто все же отважился поехать отдохнуть на отечественные курорты.
Одновременно необходимо сделать налоговую систему более ориентированной на развитие хотя бы тех отраслей, о которых постоянно говорят власти. Например, государство могло бы отказаться от любых налогов, кроме страховых платежей, с фермеров и переработчиков отечественного продовольственного сырья (эти сектора обеспечивают не более 1,5% доходов консолидированного бюджета, но обеспечивают работой 9,2% занятых в экономике россиян). Чисто психологический эффект от первого за годы «точечного» снижения налогов был бы намного большим, чем от всех субсидированных кредитов, предлагаемых аграриям и переработчикам.
Эмиссия для бедных
Наконец, следует задуматься и о возможности «эмиссионного» финансирования бюджетного дефицита. Минфин мог бы размещать дополнительные объемы государственных облигаций, а ЦБ — установить особый режим предоставления коммерческим банкам ликвидности под залог таковых. Подобная «программа количественного смягчения», рассчитанная на 600–800 млрд руб. в год, скажем на пять-шесть лет, не подорвала бы финансовой стабильности и не «раскрутила» инфляцию в условиях катастрофического сжатия спроса, зато позволила бы не повышать налоги и, таким образом, не убивать предпринимательскую активность. На мой взгляд, ошибочность предложений «Столыпинского клуба» состоит не в самой по себе идее эмиссии, а в том, что кредиты предлагается «заводить» в экономику через крупные предприятия и поддерживать выпуск продукции, которая не находит спроса. Стимулировать же спрос, то есть кредитовать Минфин для проведения той же индексации пенсий и повышения доходов низкооплачиваемых работников бюджетной сферы, было бы сейчас вполне разумно.
Иначе говоря, пришло время провести не столько очередную дискуссию о структурных реформах, защите прав собственности или экономической либерализации (все результаты подобных «глобальных» обсуждений уйдут в песок), а скорее о существенном реформировании бюджетной системы. Сегодня российская экономика существенно отличается от той, какой она была десять лет назад, но все изменения в финансовой системе страны сводились в эти годы к небольшим, но частым и запутывающим предпринимателей и граждан корректировкам. Возможно, настал час перейти от «выпиливания» очередного десятка миллиардов рублей на какую-то неожиданно появившуюся программу с помощью очередного экзотического сбора к системной трансформации подхода к налогам и бюджету, ведь нигде в мире нет экономического роста в условиях постоянного повышения налогов. Так стоит ли надеяться на его возобновление в России до отказа от нынешней «крохоборской» политики?
Подробнее на РБК