Гайдаровский форум, ежегодная конференция Российской академии народного хозяйства и госслужбы
17 января 2018 года Президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин принял участие в работе Гайдаровского форума, который проходит в Москве.Президент РСПП Александр Шохин отметил, что сегодня правоприменение налогового законодательства меняется в связи с цифровизацией экономики. "Меняется технология взаимоотношений налогоплательщика и администратора, и донастройка налоговой системы – это необходимость. Должна быть обеспечена фискальная нейтральность – это главный критерий улучшения налоговой системы", - сказал А.Шохин. Он добавил, что в настоящее время добросовестный бизнес фиксирует увеличение фискальной нагрузки через так называемые неналоговые платежи.
Председатель Счетной палаты РФ Татьяна Голикова подчеркнула, что для решения вопроса о необходимости изменения структуры прямых и косвенных налогов "необходимо понять, какую структуру экономики мы строим и какие рабочие места создаем".
"Будущее за паритетным формированием прав работодателя и работника. Но мы должны очень аккуратно относиться к принятию решения в этой системе, потому что она крайне чувствительна не только для работника как такового и для наших пенсионеров, но и для всей экономики в целом", - сказала О.Голодец.
В ходе сессии "Налоговая система России: образ будущего" министр финансов РФ Антон Силуанов сообщил о планах Минфина по изменению структуры налоговой системы в России для повышения ее конкурентоспособности. При этом налоговая нагрузка в текущем году увеличиваться не будет.
"Мы предполагаем изменить структуру налоговой системы, сделать ее более конкурентоспособной", - сказал министр. Он подчеркнул, что правительство РФ не планирует увеличение налоговой нагрузки на 2018 год.
По словам А.Силуанова, министерство предлагает переформатировать налоговую систему России таким образом, чтобы она выполняла основную задачу - увеличение темпов экономического роста страны. Налоговая система должна способствовать обелению экономики, сокращать теневой сектор, подчеркнул министр, добавив, что она должна стать более технологичной для повышения администрирования.
В свою очередь, глава комитета по бюджету и налогам Госдумы Андрей Макаров заявил, что "законодательство, которое когда-то было двигателем, сегодня становится тормозом развития налоговой системы".
© Пресс-служба РСПП
Правительству предложена реформа институтов социальной поддержки
Изменение схемы работы соцсферы после выборов 2018 года неожиданно стало главной темой открывшегося в Москве Гайдаровского форума. Самые радикальные идеи представлены главой Счетной палаты Татьяной Голиковой — это консолидация трех соцфондов в единый и «обмен полномочиями» с регионами, предполагающий решение проблем неплатежей за неработающих федеральным центром. Идеи Центра стратегических разработок (ЦСР) по росту соцрасходов на 1,5–2% ВВП не встречают сопротивления — но, судя по дискуссиям в РАНХиГС, в апреле правительство будет обсуждать не столько этот рост, сколько реформу институтов и всей системы соцподдержки.
Гайдаровский форум, ежегодная конференция Российской академии народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС), в январе 2018 года проводится, как подчеркнул сегодня ректор академии Владимир Мау, в «экспертном» формате — основную роль на форуме выполняют доклады, представители Белого дома выступают в РАНХиГС реже, чем раньше, и в качестве экспертов. К тому же в первый день форума после дневного выступления премьер-министра Дмитрия Медведева ключевые правительственные менеджеры—участники форума были вызваны на экономическое совещание к президенту Владимиру Путину. Наконец, в предвыборный период, делающий для министров рискованным почти любые выступления, говорить об «официальной повестке» Гайдаровского форума сложно.
Тем не менее в отсутствие «большой гостемы» главной темой первого дня Гайдаровского форума довольно неожиданно стали не блокчейн и биткойны, не реформа госслужбы и не повестка, формируемая ЦСР с 2016 года,— а социальная сфера. Дело не только в ключевом докладе Татьяны Голиковой на утренней сессии, на деле посвященном не столько соцсфере, сколько бюджетным проблемам регионов. «Социальную» повестку с неожиданной жесткостью и определенностью обсуждали на половине мероприятий первого дня форума.
По крайней мере в экспертной среде, ассоциирующейся с РАНХиГС, можно говорить о консенсусе: проблемы соцсферы должны быть для нового правительства с весны 2018 года реально, а не декларативно первоочередными.
В свою очередь, по крайней мере часть властных структур имеет намерение обсудить содержательные изменения не только и не столько в суммах будущих соцрасходов.
Суть инициатив, которые Татьяна Голикова представила де-факто как уже лежащие на столе переговоров региональных властей с федеральными,— «обмен полномочиями»: регионы передают наверх обязанность уплаты социальных сборов во внебюджетные фонды за неработающих, высвобождаемые средства тратятся на финансирование ранее делегированных регионам (вместе с субвенциями на их исполнение, около 330 млрд руб. в год) федеральных полномочий и закрепляются за ними. Операция была бы технической, если бы не еще одна инициатива Счетной палаты — об объединении Пенсионного фонда, Фонда соцстрахования (ФСС) и Фонда обязательного медстрахования (ФОМС) в единый «социальный фонд», лицо публичного права, с «унификацией» страховых принципов его работы.
«Социальный» вице-премьер Ольга Голодец, анонсировавшая в РАНХиГС возможные меры по снижению налоговой нагрузки на беднейшее население, сегодня лишь констатировала: идея «новая» и в правительстве еще не обсуждалась. Судя по отсутствию реакции на эту очень крупную идею, Гайдаровский форум стал первой площадкой, где она была заявлена — и вряд ли это частная инициатива госпожи Голиковой.
В последние годы Пенсионный фонд, ФОМС и ФСС скорее отдалялись друг от друга по смыслу своей работы.
«Обмен полномочиями» с регионами по существу снимет главную проблему фонда ОМС — существование территориальных фондов, часть дефицита которых покрывают региональные бюджеты: это открывает возможность начала федерализации медицинской отрасли. «Единый фонд» делает логичным объявление пенсионного обеспечения, медицины и соцстраха федеральной сферой ответственности.
Впрочем, на деле все еще сложнее. Так, в докладе Татьяны Голиковой довольно глухо, но отчетливо звучали проблемы «трансляции» переданных регионам полномочий на муниципальный уровень. При этом проблема финансовой зависимости местного самоуправления от регионов для РФ является хронической, и это отражается в первую очередь на соцсфере — так, напомним, что в 2017 году Минобрнауки уже анонсировало «поднятие» на региональный уровень с муниципального среднего образования. Часть проблем в докладе главы Счетной палаты, обсуждавшей проблемы с госуправлением на федеральном уровне (исполнение госпрограмм, дисбалансы в оплате труда госслужащих, размывание функционала министерств, агентств и служб, прогрессирующий рост числа подведомственных учреждений), также являются социальными. Так, Счетная палата обращает внимание на то, что в системе высшего образования отмечены факты исполнения госзаказа на подготовку кадров по ценам существенно выше, чем в коммерческом образовании. Обычно это симптом избыточного финансирования в госсекторе и естественного замещения частного спроса бюджетными средствами, он сейчас более характерен для здравоохранения в РФ. Оно также активно обсуждалось в первый день Гайдаровского форума — чаще в форме панегириков здравоохранению в РФ со стороны Минздрава. И в этом докладе, и в других выступлениях в РАНХиГС приводилось множество наблюдений, говорящих о соцсфере как об отрасли, накопившей почти критическую массу внутренних проблем.
Напрямую об опасности системного искажения ценообразования в социальном секторе экономики в РФ в РАНХиГС пока никто говорить не готов — тезис о принципиальной его недофинансированности экономисты в РФ считают не нуждающимся в доказательствах.
Помощник президента Андрей Белоусов подтвердил, что идеи «бюджетного маневра» ЦСР с увеличением на 1,5–2% ВВП «социальных» расходов без увеличения бюджетных расходов в целом обсуждаются в Кремле, расчеты экономистов президента и ЦСР схожи. Это позволило Алексею Кудрину, главе ЦСР, заявить в Twitter о «формирующемся консенсусе». Насколько можно судить, краткосрочно ему мешает технический вопрос — и Минфин, и Минэкономики настаивают на том, что рост вливаний в здравоохранение и образование должен происходить без увеличения налогов, Минфин также против любых изменений ставки НДФЛ в 13%.
Однако возможность договоренности по этому поводу ставит вопрос об адекватности инфраструктуры, распределяющей эти расходы, принципов соцподдержки как таковой — и даже, возможно, перераспределения полномочий уровней власти. Так, Татьяна Малева, директор Института социальной политики РАНХиГС, в докладе к «социальной» панели Гайдаровского форума выделила пять приоритетов/проблем соцполитики РФ, четыре из которых требуют существенных и, возможно, институциональных реформ. Это борьба с «ловушкой бедности» и маргинализацией бедных, необходимость новых демографических приоритетов (а не только поддержки рождаемости), реформа соцзащиты и преодоление растущих региональных диспропорций. Пятый приоритет, повышение пенсионного возраста, кстати, на Гайдаровском форуме практически не обсуждался. Отметим, даже ключевой доклад в РАНХиГС главы JP Morgan Chase Якоба Френкеля, в целом посвященный посткризисной мировой политике центробанков, упоминал в качестве ключевой опасности экономической политики рост социального популизма — тему, имеющую прямое отношение к будущим проблемам соцсферы в РФ с апреля 2018 года.
Коммерсантъ
Почему нынешняя система госуправления оказалась неэффективной
17 января
О необходимости пересмотреть нынешнюю систему госуправления и предоставить больше полномочий регионам, одновременно повысив прозрачность их расходов, заявили участники центральной дискуссии на Гайдаровском форуме в Москве
Эффективность госуправления в современной России и связанных с ней государственных расходов стала одной из главных тем в первый день Гайдаровского форума, открывшегося 16 января в Москве. Тон ей задал министр финансов Антон Силуанов, выступавший на панели «Эффективность бюджетных расходов как зеркало эффективности государственного управления».
«То, как выстроено государственное управление, во многом зависит от результативности использования ресурсов, которыми обладает структура. Многие и ведомства, и субъекты [Федерации] занимаются старанием получить побольше денег из центра. А ведь самое главное — выстроить систему управления, которая бы работала», — сказал он.
По мнению Силуанова, система может быть эффективной, даже не имея значительных ресурсов, но для этого нужно четко выстроить целеполагание. «У нас тоже есть проблемы и на федеральном уровне, и в субъектах. У нас есть цели, обозначенные в майских указах президента. И под эти цели должны быть выстроены программные инструменты», — пояснил министр.
Он обратил внимание на то, что стратегия экономического развития России давно не актуализировалась, в рамках нынешней действует более 400 документов, от которых «нет никакого результата». Эти документы, по мнению министра финансов, во многом не соответствуют задачам, которые поставил президент в 2012 году, и имеющимся в стране ресурсам. «Они писались, когда не было той ситуации, которая сложилась три года назад, мы живем в другой финансовой парадигме. Поэтому управленческие решения не выполняются, а их постановка не соответствует реалиям либо не транслируется на уровень ведомства и конкретного исполнения», — сказал министр.
Глава «Роснано» Анатолий Чубайс, принявший участие в дискуссии, уверен в том, что одновременно регионам надо делегировать больше полномочий и наполнять их соответствующими бюджетными источниками.
«За последние 15–17 лет мы наконец навели порядок с единым законодательным пространством, произошло фундаментальное оздоровление России как государства», — сказал Чубайс. По его мнению, все изменения, произошедшие после распада СССР, привели к избыточной централизации управления. «Тот факт, что у нас серьезно стояла проблема распада страны, а сегодня ее не существует, это, конечно, положительный результат тех процессов, которые я описываю. Но, как это всегда происходит в России, мы перебрали. Был очень трудный разворот, который проходил через сердца и души многих сидящих здесь людей, но мы пришли к радикальной перецентрализации», — сказал Чубайс. По его словам, необходимо разворачивать ситуацию в обратную сторону и начать наполнять федерализм реальным смыслом.
Регионы обычно обращаются за дополнительными ресурсами вследствие двух причин — неэффективного управления расходами и неэффективной системы бюджетного выравнивания, говорит ведущий аналитик Moody's по российским регионам Владлен Кузнецов. «С первой причиной федеральный центр борется в том числе за счет ужесточения контроля за неэффективными расходами, тогда как обеспечение регионов доходами является гораздо более сложным процессом», — поясняет он.
Делегирование выше меры
Как уточнила другой участник дискуссии — глава Счетной палаты Татьяна Голикова, с 2012 по 2017 год объем переданных регионам полномочий увеличился на 82%. При этом «очевидна сформировавшаяся в регионах устойчивая тенденция трансляции этих полномочий на муниципальный уровень», считает она.
По данным ее ведомства, на 1 января 2017 года регионам переданы 113 полномочий в 17 сферах деятельности, в их осуществлении участвуют 1060 органов исполнительной власти регионов и 7429 органов местного самоуправления и иных организаций. «Такой объем делегирования на муниципальный уровень приводит к потере прозрачности организации осуществления переданных полномочий, особенно в части регулирования движения бюджетных средств», — заявила Голикова.
Из федерального бюджета в 2012–2016 годах регионы получили субвенции на сумму более 1,5 трлн руб., из которых ежегодно выделялось порядка 330 млрд руб. на делегирование полномочий, подсчитали в Счетной палате. Проверки ведомства показали, что этих субвенций недостаточно, что влечет за собой дополнительные расходы субъектов на то, что, по сути, должно обеспечиваться федеральным бюджетом.
В связи с этим ведомство предлагает закрепить часть переданных полномочий за регионами на постоянной основе. «Это позволит оптимизировать расходы федерального бюджета за счет сокращения численности госслужащих, осуществляющих функции контроля за этими полномочиями», — пояснила Голикова. Источниками такого закрепления, в частности, могут быть средства, полученные при передаче на федеральный уровень платежа за неработающее население, добавила она.
Передача регионам дополнительных расходных полномочий без соответствующей передачи доходных полномочий будет чувствительным ударом по устойчивости региональных бюджетов, отмечает аналитик группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Александр Шураков. «Такую картину мы уже наблюдали в 2013–2014 годах, когда рост региональных расходов на выполнение майских указов привел к возникновению многомиллиардных дефицитов и наращиванию госдолга регионов», — пояснил эксперт.
При этом, добавил Шураков, передать регионам доходные полномочия будет сложно без значимого изменения действующей налоговой системы. Однако передача на региональный уровень поступлений по НДС, НДПИ и прочим доходам дадут бонус тем регионам, где и так все неплохо, рассуждает он. «Гипотетическое повышение НДФЛ также приведет к опережающему росту налоговых доходов у наиболее богатых российских регионов. Более актуальной, на мой взгляд, является задача выравнивания финансовых возможностей региональных бюджетов», — говорит аналитик.
Результат передачи дополнительных полномочий зависит от многих факторов, говорит Владлен Кузнецов. Теоретически при увеличении управляемости доходами и расходами кредитоспособность региона улучшается, однако это будет зависеть от каждого конкретного случая и механизма увеличения полномочий, поясняет эксперт.
Лишние слои управления
Глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров, модерировавший дискуссию, считает, что в целом не оправдала себя нынешняя государственная система управления, состоящая из трех уровней — министерства, агентства и службы, она «пожирает» эффективность управления.
«Система управления экономикой абсолютно неэффективна, но мы не готовы от нее отказаться. У нас есть страх перед изменениями, потому что, как правило, любые изменения в лучших целях заканчиваются у нас тем, что у наиболее благополучных регионов отбирают 1% или еще сколько-нибудь (в 2017 году Минфин перераспределил 1% от налога на прибыль от богатых регионов в пользу бедных. — РБК)», — сказал Макаров. Что касается приоритетных проектов, то они будут эффективны, только когда начнут учитывать интересы регионов, а не спускаться правительством сверху вниз, считает он.
По словам Макарова, выйти на темпы роста экономики выше среднемировых при нынешней системе управления нельзя.
Татьяна Голикова также считает, что трехуровневая система государственного управления нуждается в пересмотре. По ее словам, необходимо вернуться к основным принципам разграничения функций госорганов и определиться с целесообразностью сохранения самой модели.
Трехуровневая система госуправления была введена в 2004 году, напомнила Голикова. Согласно президентскому указу «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», функции нормативно-правового регулирования были закреплены за министерствами, но в 2016 году их также выполняли две службы из 19 и три агентства из 18, добавила она. Функции по контролю и надзору закреплялись за службами, сейчас, кроме служб, их выполняют восемь министерств из 16 и пять агентств из 18. Функции по оказанию государственных услуг возлагались на агентства, но в 2016 году их оказывали десять министерств из 16 и четыре службы.
«Таким образом, произошел фактический отказ от установленных этим указом основных принципов разграничения уровней госуправления. Систематизация функций в 2004 году сопровождалась дифференциацией условий оплаты труда и организации управленческой деятельности», — заявила Голикова. Теперь же различная функциональная нагрузка и численность ведомств при их равном правовом статусе создали предпосылки к возникновению внутренних противоречий в управленческом процессе и его финансовом обеспечении, добавила она.
Деятельность агентств в качестве федеральных органов исполнительной власти не всегда эффективна, отметила Татьяна Голикова, и это ставит вопрос о целесообразности их существования как самостоятельных органов. «Мы тратим государственные ресурсы на достаточно большое количество прослоек с серьезными финансовыми вложениями, и я думаю, что настало время подумать, чтобы эту систему изменить», — сказала позднее глава Счетной палаты в интервью РБК.
РБК
Центр стратегических разработок представил на Гайдаровском форуме предложения по принципам работы правительства с 2018 года. Инициативы ЦСР, позволяющие создать «государство для граждан» на федеральном уровне,— это «стратегический» первый вице-премьер, единая кадровая служба Белого дома, сокращение госслужащих на треть, единая цифровая платформа для госаппарата и госуслуг, разделение госпрограмм на «отраслевые» и «нацпрограммы» — и политическая конкуренция как двигатель внешнего контроля чиновников.
Ключевым докладом дневной панельной сессии Гайдаровского форума Российской академии народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС) «Современные вызовы госуправления» должна была стать презентация Алексея Кудрина «Государство граждан». Но глава ЦСР был болен, и вместо него доклад представляли вице-президент ЦСР Мария Шклярук и глава Сбербанка Герман Греф (глава рабочей группы ЦСР по проекту). Часть положений доклада уже раскрывалась ЦСР, часть является новой — по существу, это первые предметные предложения дизайна и идеологии правительства после выборов 2018 года.
Основным приоритетом в презентации ЦСР называется реализация принципа «правительство как платформа», реализованного в правительственной реформе в Великобритании в 2010–2015 годах.
Также в качестве образцов лучших практик взяты административные реформы в Эстонии в 2002–2016 годах (экосистема цифрового правительства X-road), Финляндии (1989–1995 и 1998–2004 годы) и Малайзии (PEMANDU, 2009–2015 годы). Герман Греф дополнил список реформами госуправления в Сингапуре (в основном цифровые госсервисы). Основная идея — совместить построение новой системы регулярного менеджмента госаппарата, создание «цифрового государства», реформу кадровой службы и дерегулирование.
Идеи гармонизированы с основным содержанием «реформаторского пакета» ЦСР — от поддержки технологической революции до пенсионной реформы — и содержат ряд инноваций в структуре бюджета и системы планирования.
Идея «государства-платформы» ЦСР описана достаточно общо и, видимо, не предполагает «платформенного» функционала для федеральной власти, позволяющей использовать властную инфраструктуру для общественных или частных проектов. Это глубоко интегрированная единая цифровая система госуправления — Герман Греф и глава «проектного офиса» Белого дома Андрей Слепнев подчеркивали, что речь не идет о заимствовании опыта за пределами РФ,— в случае реализации проекта Россия, видимо, должна создать электронную систему госуправления первой в мире. Целями ЦСР называет полную доступность к 2024 году всех госинформресурсов в режиме реального времени и «мгновенное» предоставление 50 наиболее востребованных госуслуг — очевидно, в список должны войти регистрация собственности и получение любых удостоверений и документов.
В числе кадровых новаций в презентации ЦСР упоминается «отдельный орган власти, ответственный за управление кадрами на госслужбе», и «центр оценки госслужащих». Наконец, программа дерегулирования, которую должно реализовывать «государство-платформа», предполагает резкое расширение реформы контрольно-надзорной деятельности, сокращение числа контрольных органов к 2024 году с нынешних 43 до 20, регулярный пересмотр контрольных функций государства и отмену всего не влияющего на уровень риска контроля и надзора.
Видимо, центральная идея сращивания «реформы госаппарата» и «цифрового государства» изложена в презентации вскользь: «цифровизация базовых госфункций и дерегулирование снижает возможности получения ренты бюрократией». Это неочевидный тезис.
Альтернативу идее, хотя и в частном вопросе о госуслугах, на другой сессии форума излагал вчера и сам Герман Греф — по его словам, для развития госуслуг «госорганам нужны не тысячи, а десятки тысяч специалистов», а бизнес сам испытывает острый дефицит кадров.
Решением могла бы стать частичная передача функций государства бизнесу. «48 госуслуг для населения — это 80% всех услуг, которыми пользуются люди. Отдайте их на аутсорс, на цифровизацию бизнесу. Пусть это будет не Сбербанк, пусть это будет кто угодно. Отдайте это тем, кто готов сделать это бесплатно,— а мы готовы»,— заявил он. Между тем проект ЦСР предполагает не столько сокращение государства, сколько консолидацию госаппарата на основе новых IT- и управленческих технологий. При этом Андрей Слепнев вчера отметил и важное политическое следствие такой реформы: «Технологии замещают политических посредников, потому что государство может коммуницировать с гражданами непосредственно».
Коммерсантъ