Правительство рассмотрит ключевой закон пенсионной реформы — «О страховых пенсиях»
Денежный эквивалент пенсионных прав в новой формуле будет зависеть от трансфертов бюджета, трансферты — от методики, методика — от правительства
Сегодня правительство рассмотрит ключевой закон пенсионной реформы — «О страховых пенсиях», т. е. о новой пенсионной формуле, вступающей в силу с 2015 г. . До последнего момента главной развилкой оставался вопрос о степени участия бюджета в финансировании пенсий. В законопроекте этот порядок так и не отражен и полностью переносится на усмотрение правительства.
Согласно формуле пенсионные права граждан будут формироваться в баллах, размер пенсии будет определяться суммой заработанных баллов, зависящей от стажа и заработка, а стоимость одного балла для пересчета виртуальных прав в денежные будет рассчитываться ежегодно по методике, которую тоже разработает правительство.
Стоимость пенсионного балла будет ежегодно индексироваться на размер инфляции и на рост дохода Пенсионного фонда в соотношении к сумме его обязательств (всех баллов). В доходы ПФР включаются и трансферты из бюджета.
В законопроекте-спутнике перечислены девять видов трансфертов, включая расходы на доставку пенсий и материально-техническое обеспечение. На каждый трансферт должна быть составлена методика, как его считать: методики должно устанавливать правительство, говорится в законопроекте.
Фиксированная выплата (базовая часть пенсии) установлена в размере 3935 руб. и подлежит ежегодной индексации на уровень инфляции. Но правительство, говорится в законопроекте, вправе принимать решение о дополнительной индексации фиксированной выплаты с учетом роста доходов ПФР.
Первый вариант формулы предполагал жесткое закрепление источников финансирования за каждой частью пенсии: за базовую отвечал бюджет, страховая зависела от объема поступивших взносов. Из законопроекта следует, что фактически все размеры будущих пенсий определяются решением правительства.
Весь законопроект состоит из развилок, просчитать которые будет не в состоянии даже эксперт, считает Татьяна Омельчук из ЦСР: «Вот мне какую цифру в расчеты [размера фиксированной выплаты] ставить — минимум по инфляции или максимум по доходам? Я не могу это посчитать». Если методик расчетов трансферта нет, то закон, получается, будут принимать вслепую, рассуждает она.
Вариант с трансфертами не поддерживает Минфин, законопроект выносится на правительство с разногласиями, сообщил источник, близкий к правительству. Уточнить позицию Минфина не удалось.
Для расчета стоимости коэффициента учитываются только четыре трансферта, которые связаны с выпадающими доходами ПФР из-за введенных законами льгот, говорит замдиректора Института социального анализа и прогнозирования Академии госслужбы Юрий Горлин. Это компенсация за выпадающие доходы от накопительной части (взносы поступают в доходы пенсионной системы, но тратиться не могут), за 4% тарифа (взнос в ПФР снижен с 26 до 22%, разницу компенсирует бюджет), за отраслевые льготы по тарифу и за начисленные работодателю, но не уплаченные им взносы. Косвенно это в законопроекте отражено, говорит Горлин.
Закон ужесточает правила «входа» в пенсионную систему: для получения права на пенсию необходимо иметь стаж не менее 15 лет (сейчас — 5) и заработать не менее 30 баллов — это эквивалент уплаты взносов с 1 МРОТ в течение 30 лет или с 2 МРОТ в течение 15, приводили расчеты авторы формулы. Оба ограничения вступают в полную силу в 2021 г., с 2015 г. минимальные требования будут плавно повышаться. Первый вариант формулы предполагал, что минимальная цена входа составит 23 балла. По оценкам Омельчук, при взносах с 1 МРОТ человеку, имеющему накопительную часть пенсии, для получения 30 баллов придется работать почти 60 лет.
Предельная база для начисления страховых взносов к 2021 г. постепенно повысится с 1,6 до 2,3 средней зарплаты; соответственно будет повышаться и максимальный балл — в 2021 г. при уплате взносов с зарплаты в 2,3 средней полностью в распределительную часть начисляется 10 баллов.
В итоговом законопроекте, как и сообщали ранее чиновники Минтруда, не оказалось прежде предполагавшихся надбавок за дополнительный стаж работы (свыше 30 лет для женщин и 35 для мужчин). И осталось критикуемое экспертами положение о том, что работающим пенсионерам отменяется действующий пересчет стажа (но сохраняется обязанность уплаты взносов за работающих пенсионеров). Законопроект предусматривает повышенную пенсию для тех, кто отложит ее получение при достижении пенсионного возраста: за выход на пенсию на 5 лет позже добавочный коэффициент составит 1,45, на 10 лет — 2,32. Из этого следует, что в системе повышается общее количество баллов, на которые делится объем получаемых доходов: чем больше человек зарабатывает баллов — тем дешевле один балл.
Как стало известно РБК daily, в систему гарантирования пенсий придется войти и тем НПФ, которые занимаются добровольным пенсионным страхованием. Соответствующее предложение правительство оформит в законопроект в дополнение к тому, который распространяет страховку только на фонды, работающие в системе обязательного пенсионного страхования (ОПС). Исполнительный директор фонда «ПФ «Ингосстрах» (специализируется на добровольных программах) Марина Щуклинова ожидает от реализации этой инициативы дополнительной нагрузки на бизнес и потребителя.
Положение о необходимости застраховать пенсионные накопления в негосударственной системе появилось в законопроекте «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе ОПС» после обсуждения документа на заседании правительства 3 октября. Законопроект распространяет страховку только на фонды, участвующие в ОПС; в правительстве решили, что гарантии должны быть у всех клиентов НПФ. По итогам прошлого года в системе негосударственного пенсионного обеспечения (НПО) насчитывалось 6,7 млн застрахованных лиц.
Пока в законопроект, который уже направлен в Госдуму, внесена «закладка» — фраза о том, что условия и порядок гарантирования прав участников НПФ в рамках деятельности по НПО устанавливаются отдельным федеральным законом. Необходимость разработки самостоятельного законопроекта обусловлена тем, что деятельность фондов в рамках ОПС и НПО слишком разная, в том числе с точки зрения формирования обязательств перед клиентами.
Исполнительный директор НПФ «ПФ «Ингосстрах» Марина Щуклинова уверена, что подобная система гарантирования исполнения финансовых обязательств несет в себе дополнительную нагрузку на бизнес, что, безусловно, отражается на потребителе финансовой услуги. С другой стороны, по ее мнению, такой механизм стоит создать, чтобы соблюсти баланс интересов сторон: потребителя, НПФ и государства.
Пенсионный фонд «Ингосстрах» — небольшой фонд, специализирующийся исключительно на добровольных пенсионных программах для корпоративных и частных клиентов. По итогам первого полугодия 2013 года в фонде было 1243 клиента, из которых 177 уже получали пенсию. Пенсионные резервы фонда на дату 30.06.13 составляли более 214 млн руб.
«Каждый НПФ сегодня обладает системой «самострахования» — страховым резервом под обеспечение пенсионных обязательств по НПО», — отмечает Марина Щуклинова. Его размер не может быть менее 5% от меньшей из двух величин: размера резервов покрытия пенсионных обязательств (РППО) по состоянию на начало года и размера РППО по состоянию на конец года. «Дополнительные гарантии могут осуществляться через Банк России (подобно банковской отрасли) или через саморегулируемые организации (как это происходит на развитых рынках), — предполагает она. — Но при любом механизме такое гарантирование небесплатно для фондов — участников системы».
Для Марины Щуклиновой более предпочтительным вариантом был бы механизм гарантирования через СРО. «В этом случае фонды могут самостоятельно предъявлять требования к участникам системы, обеспечивая самоконтроль рынка», — поясняет она.
Как рассказал РБК daily один из разработчиков документа о страховании пенсий заместитель директора департамента корпоративного управления Минэкономразвития России Ростислав Кокорев, механизм гарантирования прав клиентов НПО может отличаться от того, который предусмотрен для застрахованных лиц по ОПС. Например, часть функций может быть возложена на объединения участников пенсионного рынка, как это сделано сегодня на рынке страхования автогражданской ответственности. На базе Российского союза автостраховщиков (РСА) формируется компенсационный фонд, из которого осуществляются выплаты пострадавшим в ДТП, если у страховой компании, в которой была застрахована ответственность виновника происшествия, была отозвана лицензия или же она была признана банкротом. Фонд формируется за счет отчислений членов РСА — 3% от собранных страховых премий.
В целом участники рынка скептически отнеслись к идее правительства. По их мнению, создать систему гарантирования сложно, так как продукты НПО очень разнообразны (корпоративные, личные, паритетные программы). Также они указывают на наличие страховых резервов. Эксперты считают, что во многом уровень нагрузки будет зависеть от механизма создания страхового фонда. «Если формирование фонда будет происходить только за счет новых поступлений в рамках НПО, то для фондов эти затраты будут приемлемы, так как объем новых поступлений невелик», — полагает руководитель отдела корпоративных и инвестиционных рейтингов «Эксперт РА» Павел Митрофанов.
По данным Службы Банка России по финансовым рынкам, объем пенсионных резервов на рынке за первое полугодие 2013 года увеличился лишь на 3,4%, с 758,1 до 783,7 млрд руб. (в этом увеличении заложен как приток новых средств, так и изменение стоимости активов резервов). «При таком сценарии экономика фондов, в том числе и небольших, выдержит появление расходов на гарантийную систему. Если же при запуске системы взносами обложат весь накопленный объем активов, то это может оказаться непосильным и для крупных корпоративных фондов, инвесторы и учредители которых окажутся неготовыми оплатить расходы на поддержание деятельности фондов», — пояснил г-н Митрофанов.
Для участников системы ОПС предусмотрено, что фонд формируется со всей суммы накоплений НПФ.
Ответственный секретарь Комитета РСПП по развитию пенсионных систем и социальному страхованию
Не так давно правительство Российской Федерации одобрило новую пенсионную формулу, отметив, что изменения в нее вносить не планируется, поскольку она приемлема для всех. Подавляющее большинство экспертов придерживаются другой точки зрения.
Чтобы понять «достоинства» новой формулы, нужно иметь в виду не только ее значения и символы, но и общие условия предоставления страховой части пенсии по старости.
Итак, право на пенсию будут иметь граждане, достигшие, как и сейчас, 55-60 лет (женщины — мужчины), если их страховой стаж не менее 15 лет (сегодня — 5 лет). Но это еще не все. Вводится дополнительное условие — наличие у обратившегося за пенсией индивидуальных пенсионных коэффициентов (подробнее об этом чуть ниже) в сумме не менее 33.
Введение этого надуманного дополнительного параметра в качестве фильтра на входе в пенсионную систему неизбежно приведет к возникновению в реальной жизни серьезных конфликтов. Например, застрахованному лицу при стаже 25 и даже 30 лет, имеющему всего на 0,5-1 балл меньше требуемой величины, будет отказано в праве на страховую пенсию с перспективой социальной пенсии, в частности, мужчине в 65 лет.
Не вдаваясь в хитросплетения подсчета пенсионных коэффициентов, особенно для малооплачиваемых работников, можно предположить, что не все перешагнут рубежный фильтр. По данным Росстата, более 350 000 россиян получали в этом году зарплату ниже установленного минимума. Это не обязательно связано с нарушениями трудового законодательства. Не секрет: часто люди работают неполный рабочий день, особенно женщины. Так вот по новой пенсионной формуле этим людям следует вычеркнуть из трудовой жизни этот год (а может быть, и другие аналогичные периоды), оставшись без коэффициентов. В таком же положении официальные безработные, которых сейчас 5-6%, и уже объявлено на высоком уровне о возможном сокращении численности занятых. Вряд ли имеет смысл спрашивать этих людей о приемлемости для них новой пенсионной формулы — ответ очевиден.
Лукавство формулы
Наибольшую вероятность девальвации пенсионных ожиданий граждан демонстрирует новый порядок определения размера пенсии. Вспомним, чиновники обещали, что новая пенсионная формула будет понятна и прозрачна. Но похоже, не получилось ни то ни другое. Пенсию предлагается рассчитывать по формуле, которая недоступна для понимания не только застрахованных лиц, но и многих специалистов.
Если нынешняя система начисления пенсии имеет достаточно прозрачный алгоритм, то по новой формуле пенсионные права будут формироваться не в абсолютных величинах (рубли), а в условных индивидуальных пенсионных коэффициентах. Не правда ли, это очень напоминает систему трудодней для колхозного крестьянства, действовавшую некогда в Советском Союзе, материальное наполнение которых могло быть самым разным, нередко минимальным.
Эти коэффициенты, в свою очередь, будут определяться исходя из того, как соотносится сумма страховых взносов в ПФР, начисленных за данного работника по его фактическому заработку, с возможной суммой взносов, которая получалась бы по максимальному тарифу из максимальной зарплаты в стране, учитываемой для пенсионной системы. Только при обращении человека за пенсией накопленные в течение трудовой жизни условные коэффициенты будут пересчитаны в рубли с учетом ежегодно утверждаемой их стоимости.
Стоимость индивидуального коэффициента — это важнейший элемент новой формулы, обеспечивающий «ручную настройку» пенсионной системы в зависимости от финансового состояния ПФР (там, как известно, растущая дыра дефицита) и создающий возможность манипулирования пенсионными правами граждан. Эта стоимость будет определяться делением доходов ПФР на сумму обязательств перед всеми пенсионерами, т. е. на общую сумму всех индивидуальных пенсионных коэффициентов в стране.
Как видно, в новой пенсионной формуле немало неопределенностей, вследствие чего она не дает представления о реальной пенсии в будущем. Никто из застрахованных лиц никогда не сможет рассчитать по ней свою будущую пенсию из-за отсутствия необходимой информации (кто же будет знать, например, сколько всего коэффициентов в системе или какие доходы у ПФР?).
Главный порок новой пенсионной формулы состоит в том, что чем дольше люди будут трудиться, к чему, по утверждению разработчиков, стимулирует формула, тем с большей вероятностью у них возникнут риски получить меньшую пенсию. Парадокс объясняется просто: работаешь дольше — будешь иметь больше индивидуальных пенсионных коэффициентов, но одновременно возрастет и общая сумма этих коэффициентов (обязательств государства) в системе, а это уменьшит стоимость одного пенсионного коэффициента, являющегося основой для начисления пенсии. Адекватного роста доходов ПФР ждать не стоит из-за неблагоприятного демографического тренда.
Есть в новой пенсионной формуле еще одно лукавство, касающееся «отказников», т. е. тех, кто, достигнув пенсионного возраста, продолжит работать и откажется от оформления пенсии в обмен на ее будущее увеличение. Обещают, например, за пять лет работы без получения пенсии увеличить ее почти в 1,5 раза. Нетрудно посчитать, что в этом случае мужчине с пенсией в 10 000 руб. «упущенная выгода» (600 000 руб.) вернется только через 10 лет, т. е. к 75-летнему юбилею. Как тут не вспомнить о скоротечности земного пребывания, о выборе между синицей и журавлем.
Проблема накоплений
Одной из особенностей новой пенсионной формулы является ее фискальный подход к застрахованными лицам, у которых есть пенсионные накопления. Только в системе негосударственных пенсионных фондов пенсионные накопления по окончании 2012 г. формировали свыше 20 млн человек. Ожидается, что по итогам 2013 г. к ним присоединятся еще 7-8 млн человек и всего их будет более половины занятых в экономике, на счета которых поступают страховые взносы.
Вот этим людям новая формула начисляет индивидуальные коэффициенты в пониженном (почти на четверть) размере. Наверное, есть этому объяснение, скорее всего, бухгалтерского свойства: если человек имеет накопительную часть пенсии, то ему должна быть уменьшена страховая часть, чтобы в сумме было одинаково с тем, кто накоплений не делал. Но это очевидная «совковая» уравниловка, которая объясняет и то, почему страховые взносы с заработков сверх установленного уровня идут только в солидарную часть системы, а не распределяются пропорционально между ней и накопительной.
Конечно, каждый человек должен сам принимать решение о том или ином выборе и понимать, что его взносы, изъятые из накоплений, будут использованы на текущие выплаты пенсий. Ему на счет запишут некие дополнительные баллы — с неизвестным результатом при выходе на пенсию, но его пенсионные накопления не будут прирастать. Людям нужно сравнивать это с реальными пенсионными накоплениями, которые к тому же являются живыми, наследуемыми деньгами.
Было бы понятно, если бы все, что связано с выбором варианта пенсионного обеспечения, было бы результатом поведенческих мотивов человека. Хуже, когда вопреки его волеизъявлению государство принудительно изымает его накопления для решения проблем бюджетного дефицита.
Речь идет о последних инициативах правительства РФ, по сути, залезть в карман к будущим пенсионерам, чтобы заплатить пенсии нынешним. Ожидать возврата пенсионных накоплений, изъятых на текущее проедание, не приходится, поскольку никаких гарантий по этому поводу не предусматривается. А предложение сохранить на предстоящие два года право граждан на выбор в пользу страховой или накопительной части пенсии в условиях отмены накопительных взносов на 2014 г. (пока на год) — это кощунство, поскольку в любом варианте — по своей воле или принудительно — человек получит ноль пенсионных накоплений.
Несомненно, реализация данных идей самым негативным образом скажется на доверии десятков миллионов людей, участвующих в накопительной системе, к социальной политике государства, а они и без того не испытывают по поводу этой политики оптимизма.
Не касаясь многих других проблем, порождаемых нововведениями в пенсионной системе (в отношении работающих пенсионеров, пенсий педагогам, медикам и т. д.), хотелось бы привлечь внимание к одному важному обстоятельству.
Расчеты под новую пенсионную формулу по большому счету мало кто видел: они не прошли независимую экспертизу. Те материалы Минтруда РФ, с которыми удалось познакомиться, свидетельствуют о том, что реализация новой формулы не обеспечит ожидаемой эффективности с точки зрения решения проблем реформирования пенсионной системы.
Выводы
Во-первых, если оценить уровень пенсионного обеспечения граждан по результатам реформирования и тот, который мог быть получен по действующим условиям, без кардинальной ломки пенсионной системы, то он практически одинаков — средняя пенсия в 2030 г. ожидается в сумме около 33 000 руб.
В связи с этим необходимо вернуться к острой теме так называемого коэффициента замещения пенсии по отношению к заработной плате, который в любой стране является показателем уровня жизни пенсионеров. У нас же в качестве целевого ориентира предлагают к 2030 г. «достойную» среднюю пенсию размером в 2,5 прожиточного минимума, а коэффициент замещения заметно снижается. Следовательно, материальное положение пенсионеров в результате пенсионной реформы в стране в целом ухудшается.
Во-вторых, что касается уменьшения зависимости пенсионной системы от трансфертов из федерального бюджета, то эта задача не решается. В условиях применения новой пенсионной формулы возникает необходимость увеличения этих трансфертов в абсолютном выражении примерно в 2,5 раза к 2030 г., а их доля в процентах к ВВП хоть и несколько снижается, но разница между реформенным и инерционным вариантами незначительная — всего лишь 0,2-0,3% ВВП.
В-третьих, вопреки заверениям об обеспечении приемлемого для бизнеса уровня фискальной нагрузки на фонд оплаты труда удержать рост этой нагрузки в рамках новой пенсионной формулы не удается. Об этом свидетельствует динамика увеличения потолка заработной платы, с которой должны уплачиваться страховые взносы в ПФР, — в частности, в 2014-2016 гг. на 29%.
Какой напрашивается вывод? Далеко не полный перечень негативных последствий от внедрения новой пенсионной формулы дает основания полагать, что отнюдь не для всех она приемлема. Новая формула — это движение в обратном направлении, по сути, возврат к распределительному «собесу» с характерной уравниловкой — к тому, что мы имели в недалекие времена, когда государство полностью брало на себя ответственность за материальное обеспечение пенсионеров.